OPINIÓN

Por Antonio Calabrese, abogado constitucionalista, historiador, político. Columnista de LaCity.com.ar.

Última parte del trabajo elaborado por Antonio Calabrese, bajo el título general El Fracaso del Federalismo. En este último tramo Calabrese distingue tres regiones argentinas analizando las características productivas, sociales y económicas que reflejan serias diferencias entre ellas, al menos para construir un federalismo sano. Finalmente, propone soluciones después de poner bajo la lupa la cuestión tan sensible de la coparticipación federal de impuestos, una carga de toda la clase política argentina que no ha podido resolver eficazmente la cuestión. Imperdible trabajo como nos tiene acostumbrado el escritor, historiador y abogado Calabrese.

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EL CASO ARGENTINO, DESEQUILIBRIOS Y SOLUCIONES

Observando la experiencia después de más de 150 años, en nuestro país, la forma de Estado federal trajo grandes desequilibrios muy lejos de toda homogeneidad.

En primer lugar debemos señalar un sector compuesto por siete provincias (Mendoza, Córdoba, Santa Fe, el interior de la Provincia de Buenos Aires, Corrientes, Entre Ríos y Tucumán) al que podríamos denominar como «productivo» por su desarrollo agropecuario e industrial con usos y costumbres políticas adecuadas a esa característica, en donde la lucha política y la alternancia parecen acreditar una cultura más avanzada, con aproximadamente un tercio de la población total de la república; luego un segundo sector compuesto por las otras dieciséis provincias de mucho menor producción y densidad demográfica que en algunos casos, exhibe costumbres políticas singulares, donde el poder se hereda familiarmente o entre amigos, por el peso de las estructuras, no habiendo alternancia por décadas, con otro tercio de la población total; y finalmente un tercer sector que es la macrocefálica región del AMBA, que comprende la Capital Federal y el conurbano, tremendamente populoso, con el tercio restante de la población censada. Comprende solo 3.833 Km2 sobre 2.766.890 Km2, es decir poco más del 0,1 % del territorio, pero que junto a la Provincia de Buenos Aires, decide las elecciones y quien gobierna el país, sus mayorías han demostrado que es muy difícil derrotarlas en las elecciones generales. Este sector, por otra parte, en ausencia de una política migratoria valedera concentra también la gran mayoría de la inmigración de los países vecinos, que según algunas mediciones supera los 7 dígitos.

Para darnos una dimensión de las diferencias, en cuanto a la recaudación fiscal, por ejemplo en el primer trimestre del año 2008 era para el segundo sector (las 16 provincias) solo de 1,7 (en millones de pesos) contra 36,5 del resto del país, apenas un 5%.

Si tomamos la recaudación del IVA que en cierta medida acredita la capacidad adquisitiva de la población veremos las siguientes cifras: a) AÑO 2012: las 16 provincias del primer sector en pesos 7.817.188; Córdoba pesos 7.465.796; Santa Fe pesos 8.486.404 y Buenos Aires pesos 15.331.579; b) AÑO 2013: las 16 provincias pesos 7.487.571; Córdoba pesos 6.818.982; Santa Fe pesos 7.891.890 y Buenos Aires, pesos 14.080.146; c) AÑO 2014 (solo el primer cuatrimestre), las 16 provincias pesos 3.259.116; Córdoba pesos 2.856.236; Santa Fe pesos 3.354.280 y Buenos Aires pesos 6.067.307.

Como vemos las 16 provincias alcanzan a recaudar aproximadamente lo que recaudan Córdoba o Santa Fe, mientras que Buenos Aires las dobla en cantidad.

Un panorama desolador.

Pero existe otro parámetro para acreditar no solo los grandes desequilibrios entre los tres sectores sino la insustentabilidad de todas las provincias en general.

Las provincias con la recaudación de sus ingresos propios (año 2020) en el mejor de los casos como en las Provincias de Neuquén y Buenos Aires deben financiar el 41,77% y 49,59% respectivamente para cubrir sus gastos. En los demás casos los porcentajes son mucho mayores por ejemplo: Formosa 93,4%; La Rioja 90,9%; Catamarca 89,76%; Chaco 86,7%; Jujuy 86,6%; San Juan 84,6%; San Luis 79%, y en modo similar en las restantes.

Esto no sería grave si la recaudación de impuestos nacionales coparticipables que a cada una le corresponde fueran suficientes para cubrirlos, pero estos no lo son, en consecuencia dependen de otros fondos que la Nación les otorgue o de empréstitos que se tomen a tales efectos.

De allí la dependencia política de los Estados Provinciales con el Gobierno Nacional cualquiera sea su signo político lo que deforma la autonomía del federalismo en un régimen dependiente a través de las necesidades fiscales.

El clima de irresponsabilidad fiscal varía según los momentos, así por ejemplo en los 80 el gasto publico provincial llego al 28% del total pero en los 90 subió al 40%.

LA COPARTICIPACION

Esos recursos nacionales son repartidos según las disposiciones de la ley 23.548 de 1.988 que reemplazó a la 20.201 de 1973. Allí se determina una coparticipación primaria que establece que de los ingresos coparticipables se dividen en el 42,34% para la Nación y el 54,66% para las Provincias y la secundaria, es decir, la distribución entre las provincias de este último porcentaje se fijó en determinados coeficientes. En la ley anterior de 1973 se preveia para la coparticipación secundaria que el 65% correspondía proporcionalmente a la población; el 25% a la brecha de desarrollo per cápita y el 10% por densidad poblacional inferior a la media.

Martin Loustau (11) sostiene acertadamente, siguiendo a la mayoría de los estudiosos del tema, que la dinámica de la relación Nación-Provincias culminó transformando esa distribución en un laberinto con motivo de reiteradas modificaciones. Pues se «abusó de acuerdos fiscales ad hoc» para incorporar esos cambios constantes que además en gran proporción fueron incumplidos.

Para dificultar aún más la cuestión de la relación fiscal no todos los fondos son transmitidos automáticamente, existen otros distribuidos de forma discrecional como son los Aportes del Tesoro Nacional, el financiamiento total o parcial de las cajas jubilatorias provinciales y otros gastos de la administración nacional pero con localización geográfica en las provincias.

La coparticipación se transformó en un galimatías que nadie tiene intención de componer porque desde la reforma constitucional de 1994 que dispone en su artículo 75 inciso 2 dictar una nueva ley convenio al respecto fijando pautas determinadas, nunca se intentó y pasaron cerca de 30 años.

ALGUNAS SOLUCIONES

Dadas las experiencias podrían considerarse dos maneras de revertir la situación que importarían acentuar las responsabilidades fiscales y políticas de los gobiernos nacionales y provinciales: CON REFORMA CONSTITUCIONAL: diseñando una forma federativa inversa en donde las autonomías provinciales sean relativas, fijándose diferentes metas u objetivos para ir ampliándose hasta obtener la autonomía plena cuando se logre la autosustentabilidad con los recursos propios y los nacionales pertinentes, pero que se perdería para volver a estadios anteriores en caso de déficits sucesivos. Esto llevará un diseño particular de cada caso pues las necesidades son distintas y las metas a alcanzar son diferentes en cada una de ellas. Parece utópico pero es una solución razonable dada la experiencia, sin perjuicio de reconocer la identidad cultural de cada lugar. Pero solo con el folclore o el pasado no se sale del problema; El dilema consiste en si se quiere seguir teniendo pueblos carecientes, en muchos casos de lo mínimo, como ahora o ajustar la responsabilidad de los administradores para que el gasto sea productivo. SIN REFORMA CONSTITUCIONAL, en este caso es necesario reformular la política de distribución de ingresos, en donde ellos se trasferirán bajo el cumplimiento de condiciones especiales y serán destinados a objetivos prefijados en distintas etapas hasta lograr la autosustentabilidad, estableciéndose un sistema de premios y castigos que aumente o disminuya la disposición de las entregas en la medida de su cumplimiento.

Es un desafío inevitable.

Otro artículo escrito por Antonio Calabrese: El fracaso del federalismo argentino (II)